关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》情况的调研报告

自治区依法行政调研组
（2008年8月27日）

    根据努尔主席1月2日在自治区人民政府法制办视察工作时关于“必须加强政府法制建设”和2月15日政府第一次常务会议上关于“必须坚持依法行政，加快建设法治政府步伐”的要求，为全面了解掌握自治区依法行政推进情况，为制定今后5年依法行政规划奠定基础，经自治区人民政府办公厅同意，自治区人民政府法制办、自治区编办、财政厅、监察厅联合组成调研组，由孙玉霞主任带队，于 2008年3月23日至7月15日期间，对全疆15个地州市、24个县市（区）政府和35个行政执法部门，贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和自治区市县政府依法行政工作电视电话会议精神情况进行了调研。通过听汇报、查资料、座谈讨论、实地查看等方式，全面深入地了解和掌握了以贯彻《纲要》为主线的依法行政工作情况。总体上感到：成效显著，问题突出，任务艰巨。
    一、贯彻《纲要》取得显著成效
    2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》及国务院办公厅《关于贯彻落实<全面推进依法行政实施纲要>的实施意见》（国办发[2004]24号）发布后，自治区人民政府提出了贯彻落实《纲要》的《指导意见》和《五年规划》，有目标、有计划、有重点地推进依法行政的各项工作。五年来，特别是今年2月自治区市县政府依法行政工作电视电话会议召开后，各地、各部门结合实际，积极行动，认真贯彻落实《纲要》和电视电话会议精神，加强组织领导，认真学习和宣传，依据职责分解任务、完善各项制度和措施、加大督促和检查力度，做了大量扎实有效的工作，取得了显著成效。全区依法行政工作体制基本理顺，科学、民主、依法决策机制普遍健立，行政执法行为进一步规范，行政执法责任制全面推行，行政监督职能不断增强，各级行政机关、行政执法人员和领导干部的法律素质明显提高，依法行政的意识、依法管理经济和社会事务的能力进一步增强，提升了政府的权威和公信力，为我区的改革、发展和稳定起到了积极的促进作用。
    （一） 认真贯彻落实《纲要》和自治区电视电话会议部署的工作任务
    各地、各部门遵照《纲要》和自治区人民政府《指导意见》的部署，成立了依法行政领导小组，明确主要领导为推进依法行政工作的第一责任人；制定了依法行政五年规划和年度工作计划；建立健全了依法行政定期报告制度及各种岗位责任制、工作规则、过错责任追究制、行政执法机关及人员管理等制度，制定和完善了考评方案及标准；对《纲要》和法律知识的学习宣传力度加大、形式拓宽，通过培训学习，各级领导干部和行政机关工作人员依法行政意识进一步增强，越来越注重依法办事，规范行政行为，自觉运用法律手段管理经济和社会事务。有效预防和化解容易引发社会不稳定的矛盾和纠纷，有力地推动了《纲要》的落实。
    （二）依法决策、科学决策、民主决策机制普遍建立并得到很好落实
    各级政府（行署）进一步完善工作规则，在重大事项的决策上，实行公众参与、专家论证、集体讨论决定、法制机构进行合法性审查相结合的行政决策机制。建立健全和完善重大事项决策的社会公示和听证、决策跟踪和评估、决策失误责任追究等制度，推进依法决策、科学决策、民主决策，避免行政决策的盲目性和随意性，预防和减少行政决策的失误。实行立法决策的主动性增强，一些自治州充分发挥地方立法优势，针对草原生态资源保护、流域水环境保护、污染防治及旅游资源管理、矿产资源开发等领域制定出台了若干单行条例，体现了民众的意志，发挥集体讨论决定作用，为本地区经济发展和依法行政提供了制度保障。
    （三）政府职能进一步转变，管理机制不断创新
    各地、各部门按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务政府职能转变的要求，认真贯彻实施《行政许可法》，根据国务院和自治区关于行政审批制度改革的工作部署，全面清理行政许可实施主体、行政许可事项、行政许可依据，分期分批向社会进行了公告，并加强了后续监管。改革行政审批制度，将一些审批事项交由中介机构实施，一些审批依法下放给了下级政府和机构，一些审批事项直接取消由社会进行自律，缺位、越位、错位的问题逐步得到纠正。各地、各部门还积极改进工作方法，本着公开、透明、便民、高效的原则，探索完善行政许可运行机制，创新管理模式，采取建立政务大厅、“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式，简化办事程序，减少中间环节，方便人民群众。积极推行首问负责制、服务承诺制、一次性告知制、限时办结制等，有效提高了行政效能，履行了政府公共服务的职能。一些地区在总结“一站式办公”实践经验的基础上，实行了“行政许可申请代办制”， 极大地提高了办事效率。通过行政许可工作方式的创新，由原来静态的“管理型许可”，转变为动态的“服务型许可”，由原来的坐等申请人上门，转变为走出去主动服务，促进了行政许可行为的规范化、法治化。
    （四）有力推进行政执法责任制，行政执法能力和水平得到提高
    各地、各部门按照国务院和自治区的部署，全面清理、确认行政执法主体和执法队伍，梳理执法依据，理清“权力清单”，依法界定职能职责，科学设定执法岗位，明确执法目标和任务，制定考评细则和标准，对行政执法人员实行资格证管理，做到先培训，后上岗，持证上岗，亮证执法。经过多年来的实践和总结，全区大多数地州市都采取了“一把手”签订责任状的做法落实行政执法责任制，个别地方对依法行政进行责任签订，还有相当一部分地州市把推行行政执法责任制和依法行政纳入了本地本部门目标管理的大考核之内，并占一定分值，有力地推进和落实了行政执法责任制工作。按照《行政处罚法》的规定，自治区人民政府报经国务院同意，批准乌鲁木齐市和克拉玛依市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，较好地解决了城市管理效能低下、职责交叉、推诿扯皮的问题，达到了精简机构、精减人员的目的，有效提高了行政执法能力和效率。现全区有部分市模仿两市做法进行综合执法改革，在行政编制少、行政执法人员缺的情况下，实行综合执法的要求强烈，呼声较高。
    （五）积极履行监督职责，行政监督效能逐步提升
    一是，认真执行规范性文件备案审查制度，从源头上保障依法行政。2004年，自治区人民政府相继制定出台了《行政机关规范性文件制定程序规定》和《行政机关规范性文件备案规定》。自治区确定了22个政府部门和11个市县法制机构为规范性文件备案审查工作示范单位，在全国率先建立了三级示范体系，通过示范单位带动，完善了规范性文件的合法性审核制度、公开发布制度、备案登记制度、统计制度、通报制度和档案管理制度等，“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查机制初步形成。大部分政府领导比较重视政府法制机构在规范性文件审核把关方面的作用，明确规定以政府名义出台的规范性文件，未经法制机构合法性审核一律不得提请会议审议和发布，对涉及老百姓切身利益和有重大影响规范性文件的制定，由法制机构以专家论证、听证会、座谈会或向社会公布草案征求意见等形式，扩大公众参与程度，以提高规范性文件制定的科学性和可操作性。政府法制工作机构严格依法履行规范性文件审查职责，及时纠正违法、不当的规范性文件，从源头上保障了抽象行政行为的合法有效，维护了法制统一和政令畅通。
    二是，认真履行行政复议职责。各级行政复议机关认真贯彻落实《行政复议法》、《行政复议法实施条例》及中办发[2006]27号文件精神，依法履行行政复议职责，加强复议法规宣传，健全行政复议制度措施，积极受理行政复议案件，改进行政复议案件审理方式，提高办案质量，依法公正办理行政复议案件，积极化解社会矛盾、解决行政争议，有效地维护了人民群众的合法权益，通过认真办理行政复议案件，及时地纠正行政机关违法、不当的具体行政行为，基本做到了“定纷止争、案结事了”。
    三是，认真进行个案监督。各地、各部门法制机构在人员少，工作量大的情况下，依据职能职责，积极发挥监督作用，认真处理公民、法人和其他组织的投拆、来信来访等，及时纠正行政机关违法和不当的行政行为。如依法撤消“红头文件”、纠正不当的具体行政行为等。
    四是，认真进行案卷评查。各地、各部门按照自治区人民政府的规定和要求，每年都进行行政执法案卷和行政复议案卷的评查工作，从自治区到地、州、市、县，一级对一级进行评查、抽查、自查，及时发现和纠正违法、不当的行政行为，确保法律法规的正确实施，积极维护广大人民群众的合法权益，较好地发挥了层级监督的作用。
    （六）政务公开工作深入推进,政府政务透明度大大提高
    《纲要》要求，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法可不予公开的信息以外，政府信息应一律向社会公开，允许公众查阅。这是建设法治政府的一项要求，对于提高政府的政务透明度，保障行政相对人的知情权，促进政府依法行政有着特殊重要的意义。各地、各部门按照国务院《政府信息公开条例》和自治区《实施办法》的规定，认真履行政务公开法定职责，成立了政务公开领导小组及其办公室，普遍建立、开通了政府门户网站，通过公布政府信息公开指南和目录，进一步丰富了公开内容，及时通过各种形式对外发布政府信息，方便了群众办事，保障了群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
    二、一些突出的主要问题亟待解决
    （一）依法行政工作进展不平衡，个别地区工作滞后
    《纲要》提出：“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。自治区人民政府制定的《指导意见》，从八个方面确定了35项主要任务，并明确规定了贯彻落实35项任务的牵头或者协同部门，同时强调各级人民政府和各部门的主要负责人要加强领导，切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。实事求是地看，我区经济基础相对薄弱，公民的法律意识、领导干部和行政执法人员的法治意识，以及各级政府和部门依法行政的能力和水平离《纲要》确定的目标有很大差距,十年建设法治政府任重道远。然而一些地方和部门的领导对依法行政的重要性和紧迫性认识不足，没有正确把握发展经济与依法行政的关系，总认为依法行政不是特别急迫的任务，干不干都不会出现大的问题，甚至存在认为依法行政条条框框太多束缚经济发展的错误思想，说一套、做一套，对依法行政是“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”。从调研的情况看，全区推进依法行政的工作进展不平衡，工作力度自上而下逐级递减，个别地方依法行政工作处于无组织、无计划、无成果的“三无”困境，严重滞后于全区依法行政工作的整体进程。
    （二）制度建设不完善，落实力度不够
    一是，各地、各部门虽然按照《纲要》和自治区《指导意见》的要求建立了科学民主决策制度、行政执法责任和评议考核制度、行政执法主体和行政执法人员资格制度、领导干部和机关工作人员学法制度、行政执法人员依法行政情况考核制度等各项制度，但制度建设总体质量不高。有的地区和部门建立的制度重点不突出，针对性和可操作性不强。
    二是，对依法行政的制度体系缺乏周全考虑，制度与制度之间相互脱节。
    三是，重制度建设、轻制度落实的情况普遍存在。一些地区和部门执法责任制、评议考核制、错案或过错责任追究制等一应俱全，然而几年来没有一起责任追究的案例，落实力度有待加强。
    （三）政府职能转变还不到位，行政监督联动机制尚未形成
    一是，行政机关工作机制还不够完善，尤其是在履行社会管理和公共服务职能方面还存在缺位、不到位的问题。
    二是，重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还比较突出。
    三是，一些行政机关工作人员依法行政、依法办事的意识淡薄，能力和水平还有待提高。
    四是，行政自由裁量权不规范，侵害人民群众合法权益和以权谋私的腐败现象仍时有发生，人民群众反映强烈。
    五是，规范性文件在制定过程中未经法制机构审查把关，违法、不当文件仍然存在，个别政府和部门未严格落实规范性文件报备制度，距“有件必备，有备必审，有错必纠”的要求仍有很大的差距。
    六是，行政机关内部层级监督机制、人大监督和政协民主监督机制、社会舆论和人民群众监督机制还没有完全建立起来，监督的联动机制尚未形成。
    （四）政府法制理论研究工作与指导依法行政实践的要求差距很大
    政府法制理论研究是政府法制建设的一项重要基础性工作，为全面推进依法行政、建设法治政府提供智力支持和思想保障。我区政府法制理论研究无论是“面”上的整体推动，还是“点”上的专题研讨、理论提升，均处于较低水平，欠缺理论研究的长效激励机制和相关保障制度，开展理论研究工作的方式、方法探索不足，拓展专家、学者参与政府法制理论研究的途径和渠道不畅，业务交流、理论研讨的形式还比较单一，研究成果匮乏，与指导依法行政实践的要求还有很大差距。
    （五）政府法制机构和队伍建设在全国处于落后地位
    根据国务院办公厅《实施意见》和自治区人民政府《指导意见》对贯彻落实《纲要》分解的八个方面35项任务中，确定由政府法制机构牵头的工作有10项，协同的工作有14项；另外，确定由政府办公厅牵头需要法制办参加的有6项，总数合计为30项，占全部任务分工的85.7%。按照国务院规定，政府法制机构作为本级政府依法行政的参谋、助手和法律顾问，随着依法行政各项工作的逐步向前推进，任务越来越繁重。
为适应工作的需要，国务院和各省、直辖市、自治区均加强了法制机构和队伍建设。目前，全国只有五个省区的法制办为副厅级，其中，甘肃、宁夏已高配了法制办领导班子，并增设了处室，增加了编制。省级政府法制办的人员编制平均为50-70人，内设处室平均为7-9个，最多的已达11个。省级政府法制办内设4个处室的只有新疆和西藏。陕西省政府法制办为正厅级，内设6个处，编制60人，每年业务经费500万元。新疆政府法制办在全国政府法制办中内设机构、领导职数、人员编制、业务经费是最少的，与所承担的职责任务极不相适应，矛盾十分突出。根据调研所掌握的情况，政府法制机构和队伍建设对我区依法行政工作全面向前推进的制约日渐突出。
    1. 政府法制机构设置不到位。我区各级政府法制办均属政府办公（厅）室管理的二级机构，县（市）虽都成立了政府法制办，但除个别的外，相当一部分是挂靠机构，个别没有定级别，没定人员编制。从工作职责的角度看，政府法制机构在推进依法行政中担负着统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、情况交流五方面的重要任务，需要上传下达、左右协调、监督检查、评议考核，应该说职责略高于其他政府部门。但是，由于法制机构级别较低，客观上导致了依法行政工作难以顺利推进， “小弟弟”难以协调“大哥哥”们的关系，监督、考核更是无法到位。部门法制工作机构设置也存在不到位的问题，一些行政执法和行政复议工作任务较重的部门没有内设法制机构，业务机构兼顾法制工作又存在“既当裁判员，又当运动员”的问题，导致部门开展工作十分被动。
    2.政府法制人员配备不到位。从调研的情况看，虽然个别地州市和县适当调剂增加了政府法制机构的人员编制，但绝大多数地州市县的人员配备不到位，而且越往基层反映越明显。有的县（市）政府法制机构有名无实,无编制，人不专，秘书、内勤兼职干,往往是兼而不干，人员经常变动不稳定，工作时断时续不专业；有的地方虽有专人但又身兼数职，哪里忙就往哪里上，大部分精力用在了其他工作上，法制工作成了附带的事。最典型最普遍的是县法制办主任大都由政府办公室副主任兼，无法专心从事法制工作。《行政复议法》及实施条例明确规定，办理行政复议案件至少2人，重大疑难复杂案件需3人。目前，地、县两级政府法制机构行政复议工作人员配备严重不足，部分县市政府法制机构专职行政复议人员配备为零，临时抽调其他部门的人员办理行政复议案件，明显违反了《行政复议法》的办案程序规定，不仅损害了法制权威，也损害了人民群众的合法权益，个别地方因无人办案，不受理行政复议申请，剥夺了人民群众的行政复议权。
    3.政府法制工作人员的能力素质不到位。随着政府法制机构职责任务日益增加，政府法制工作已扩展到行政管理的各个领域，这对政府法制工作人员的素质提出了新的更高的要求：既要掌握法学理论和具体法律规定，又要熟悉经济政策和行政管理制度；既要有较高的政治理论素养，又要有较强的沟通协调能力。目前，我区基层政府法制机构法律专业人材匮乏，由于受自身机构设置、编制、待遇等问题的影响，选人、调人难度很大，现有工作人员专业素质、业务能力不能适应工作的需要，不能适应当前面临的新形势和新任务的要求。
    4.政府法制工作的经费保障不到位。目前全区各级政府法制机构工作经费投入严重不足，法定行政复议专项经费要么没有列入本级财政预算，要么就是数额太少无法保障工作的正常开展。有的地州法制机构甚至几个人共用一台电脑，交通工具更是奢求。个别县法制机构一年的工作经费仅有1800元，连基本的办公电话都无以为继。经费不足的问题，严重影响了政府法制工作的开展和依法行政工作的全面推进。
    三、调研组的几点工作建议
    2008年是贯彻实施《纲要》的第五个年头。 今年6月19日，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》。“十年建设法治政府”目标的时间已经过半，要实现《纲要》和《决定》的目标，仍有相当大的差距，任务十分艰巨，时间十分紧迫。根据《纲要》和《决定》确定的目标、任务和要求，结合调研的情况提出以下建议：
    （一）当务之急是尽快解决政府法制机构和队伍建设问题
    一要按照权责一致的原则，提高政府法制机构规格，理顺政府法制机构体制，确定自治区政府法制办的机构规格为正厅级，州、市、地、县政府（行署）法制办相应升格，以利于政府法制机构充分发挥在推进依法行政工作中担负的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、情况交流五方面的重要作用。
    二要根据职责任务和行政区划大小，调剂增加政府法制机构人员编制。当前，尤其要适应政府履行规范性文件备案审查、行政决策合法性审查、行政复议与应诉法定职责的要求，调增各级政府法制机构人员。采取从法院、检察院等司法机关选派交流和公开选拔的方法配齐配强工作人员，从组织上保证各项工作顺利开展。
    三要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度。按照中办、国办有关文件的要求，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位，充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性。
四要逐步提高政府法制机构经费保障水平，不断改善法制机构工作条件。各级政府要视财力情况逐步提高法制机构经费保障水平，及时将资金拨付用款单位。同时要加强各级政府法制机构硬件建设，在办公用房、交通工具、办公自动化设施等方面创造必要的工作条件，确保政府法制工作的顺利开展。
五要建设一支政治强、业务精、作风正的政府法制队伍。各级政府及其部门的法制机构及其工作人员要切实增强做好新形势下政府法制工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质，业务素质和工作能力，努力当好领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问，在推进本地区、本部门依法行政中充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用，为全面推进依法行政、加快建设法治政府步伐做出贡献。
    （二）抓紧抓实建立健全学习培训和考核问责制度，努力提高各级领导干部和行政机关工作人员依法行政的意识和能力
     一要建立健全领导干部学法制度、政府常务会议学法制度、领导干部专题法制讲座制度和集中培训制度，年底进行检查考评。
     二要加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，考查和测试结果要作为任职的依据，使各级领导干部养成依法行政、依法办事的习惯，不断增强法律思维能力，使依法行政从理念转化为自觉的行动。
    三要强化对行政执法人员法律知识的培训考核，将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一，实行统一教材、统一命题、统一试卷、统一标准。
    四要加大公务员录用考试法律知识测查力度，增加法律知识在相关考试科目中的比重。
    五要对从事政府法制工作的人员进行专门的法律知识考试，切实提高依法办事的能力和水平。
    六要有计划、有针对性地组织对国务院《决定》的学习培训，增强各级政府贯彻落实《决定》的主动性和自觉性，积极营造依法行政的良好氛围。
    七要加强对地、州、市、县政府（行署）贯彻执行《决定》情况的监督和检查，确保落实。
    八要建立统一的依法行政目标考核体系，根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量地、州、市、县政府（行署）及其部门各项工作好坏的重要标准，把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容，科学设定考核指标，一并纳入地、州、市、县政府（行署）及其工作人员的年度实绩考核指标体系。依法行政考核结果要与干部奖惩、任免挂钩，加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度，对不履行对依法行政的领导职责，导致本行政区域一年内发生多起严重违法行政案件、造成严重社会影响的，要严肃追究该地、州、市、县政府（行署）主要负责人的责任。
    （三）切实加快政府职能转变步伐，进一步强化行政监督职能
    一要合理划分不同层级政府之间职能重点和管理权限，结合机构改革，按照精简、统一、效能的原则，调整、确定部门职责划分，合理界定政府部门之间的权限，减少职责交叉。
    二要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，充分发挥社会组织的作用，加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。克服越位、弥补缺位、纠正错位，切实推进政府职能转变。
    三要建立健全规范性文件监督管理制度。建立重要的规范性文件出台前由法制机构进行合法性审查制度，严格遵守和执行规范性文件备案审查制度，严格审查标准，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要坚决予以纠正；建立规范性文件定期清理制度，及时向社会公布清理结果。
    四要研究建立相互配合、规范有效的行政监督系统，变事后监督为事前、事中、事后监督，变结果监督为过程监督，变部分监督为全面监督。增加监督的措施，提高监督的执行力。
    五要按照行政复议法及其实施条例的规定，健全地、州、市、县政府（行署）行政复议机构，充实行政复议工作人员，畅通行政复议渠道，坚持便民利民原则，依法受理行政复议案件，充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。
    （四）继续改革行政执法体制，严格落实行政执法责任制
    一要继续推进相对集中行政处罚权工作，建立健全行政执法争议协调机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题，探索集中行政许可权，减少行政执法层次，适当下移行政执法重心，充实基层执法力量。
    二要完善行政执法主体和行政执法人员资格管理制度，严格实行行政执法主体公示制度和行政执法人员持证上岗制度，规范行政执法协查（协勤）人员职责权限，规范行政自由裁量权，公开执法依据、权限、程序、结果，防止“暗箱”操作和执法腐败。
    三要严格落实行政执法责任制，健全民主评议制度，在注重追究行政执法人员责任的同时，也要注重追究主管领导的责任；在强调行政执法部门的责任同时，也要强调政府的责任。
    （五）重视政府法制理论研究工作
    一要充分利用大专院校及机关专业特点，密切结合自治区经济社会发展实际，广泛发动专家学者及热爱政府法制理论研究的人员，积极开展课题研究，或按照其他省市的做法，成立政府法制研究所，拟定研究课题，组织进行理论研究。
    二要建立激励机制，对具有实际指导意义和作用的研究成果予以奖励。
    三要按年度或研究课题在经费上予以保障。政府要为开展政府法制理论研究提供必需的物质支持，增加政府资助的力度，大力开展学术交流活动，加强重大课题研究的领导，创建政府法制理论研究长效机制，拓宽理论研究成果的推广和转化渠道。

    参加调研人员：政府法制办孙玉霞、李伟、巴哈提、王士忠、崔巍、孙旭光；财政厅张淑玲、戎占斌；监察厅田琴、王赟；编办任思宇。