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电子政务治理理论框架下的政务数据共享创新研究
2018年11月05日   审核人:

 

在新一代电子政务系统发展进程中,政务数据共享是一项基础而关键的课题,也是学术研究与实践探索的焦点。以电子政务治理理论框架和社会技术系统分析方法为基础,分析了现行传统电子政务数据共享模式及存在问题,以治理结构、治理模式和治理制度三个维度的协同运作进行政务数据共享的战略与顶层设计,进而进行政务数据共享模式的创新:以建设主体与监管主体的分离进行治理结构的创新;通过科学决策,采用索引管道等技术实施"逻辑集中,物理分散",实现治理模式的创新;治理机制创新则采用了"数据可视化监控""数据银行""数据铁笼"等理念与方法。该研究为推动政务数据共享模式的转型升级提供了一种技术与管理综合集成的创新解决方案。

一、引言

技术与政务管理的变革, 迫切需要电子政务系统的建设发展与我国经济社会创新发展的转型与升级相适应, 本质上意味着一种由电子政务管理向电子政务治理 (electronic government governance, EGG) 转型的变革和演进。而在电子政务治理的理论研究与实践探索中, 信息或数据治理的系统机制与模式, 是一个基础而关键的课题, 数据集成共享的创新则首当其冲。为此, 国务院办公厅2017年5月3日印发《政务信息系统整合共享实施方案》 (国办发[2017]39号) , 该方案要求“审”“清”结合, 加快消除“僵尸”信息系统, 以及推进整合加快部门内部信息系统整合共享。各地政府在《政务信息系统整合共享实施方案》的指引下, 纷纷启动整理“僵尸”平台的工作, 推进信息系统的整合共享。国家发改委《关于开展政务信息系统整合共享应用试点的通知》 (发改办高技[2017]1714号) 中也多次提到, 信息系统整合共享的根本是政务数据的整合, 建立统一共享平台。这为我国电子政府服务生态系统的转型升级指明了方向。然而, 传统的数据整合共享模式, 是由政府信息主管部门主导, 成立数据中心, 其他各部门提交数据, 再由数据中心进行整理, 再对外提供共享服务, 以支撑信息系统的整合。现行数据中心的传统运作机制与模式, 在进行数据采集的时候, 必须由原单位进行大量工作配合, 形成了诸如增加人工操作、系统改造工作量大、成本高等多种负担, 导致数据汇聚困难, 无法适应数据治理创新发展的需要。因此, 研究与探索一种以电子政务治理理论为基础、顶层规划与设计为先导的新型政务数据共享范式与解决方案, 以实现无需大规模改造政务系统的先进技术与系统模式, 打破原有系统数据孤岛, 正成为电子政务领域研究的前沿与热点, 也是政府、相关企业、政务系统管理等相关用户关注的焦点。本研究期望在新的技术、商业和社会多重变革的背景下, 为国家电子政务数据治理的新发展, 提供一种开放、动态、协同、集成的数据共享系统观、方法论与解决方案。

二、电子政务治理的理论基础与顶层规划框架

(一) 电子政务治理理论基础

电子政务治理来源于IT治理的相关理论, IT治理是“治理”思想在信息时代的重要发展。周贺来认为, 电子政务治理描述了组织的机制, 对信息化建设、管理制度作出安排, 确保IT应用能够完成既定使命, 平衡信息技术与过程的风险。Hannu Larsson认为, 电子政务治理是一个动态和科技可持续性的研究。孙宝文等认为, 电子政务治理是指政府组织在电子政务项目的建设运营过程中, 为了实现项目既定目标进行的决策权和责任的部署及决策机制和实施机制设计, 确定该项目的决策者、决策机构和流程以及该项目执行过程中的沟通方式、监督方式和激励方式。Ibrahim Osman等提出, 电子政务服务涉及到不同的利益相关方, 其定量分析框架主要包含:成本、效益、风险和机会。Alberto Savoldelli认为, 必须以系统和创新的理念, 用新的思维方式与电子政务利益相关公民进行互动, 以推动电子政务的发展。

综合已有的研究与发展可知, 电子政务治理理论的提出与发展来源于四个基础理论, 分别是电子政务成熟度模型、钻石模型、技术执行框架和利益相关者等理论。电子政务治理是IT治理概念和理论在政府组织中的具体化、深化与拓展, 为新一代电子政务系统建设, 尤其是政府组织信息系统、政务数据中心构建与运营中政务数据共享的创新提供了理论基础。

(二) 电子政务治理规划框架

Bailey等提出, 电子政务治理研究框架是在IT治理框架的基础上发展完善的, 研究的焦点是电子政务治理面临的挑战、关键的成功因素和机会。在电子政务治理理论框架中, 电子政务治理的核心三要素是治理模式、治理机制、治理结构。治理模式主要是对电子政务实践过程中决策项和治理原则的界定。治理结构主要是讨论电子政务实践过程中的组织结构和人员角色安排。治理机制包括监控机制、沟通机制、激励机制等, 在实践过程中实现动态的平衡。陶勇提出, 电子政务推动简政放权, 主要措施、对策包含:确立行政权力体系, 推进统一政务服务, 整合行政权力数据, 完善体制机制环境。电子政务治理必须在法律框架下进行, 同时又推动着立法机关根据电子政务的特点进行相关的法制改革建设。在IT治理理论中, COBIT (control objectives for information and related technology, 信息及相关技术的控制目标) 和ITIL (information technology infrastructure library, 信息技术基础架构库) 在IT治理问题上各有侧重点, COBIT重点在于IT控制和IT绩效评估, ITIL重点在于过程管理, 在电子政务治理过程中体现为过程的管理, 从顶层规划、项目计划、实施到项目后评价等。在电子政务治理中, 前期规划是基础, 主要是基于治理模式、治理机制、治理结构三个维度进行顶层规划。电子政务治理的顶层规划框架参见图1。

政府组织信息系统的整合对数据共享的要求越来越高, 与其他单位进行数据共享交换的需求日益增多, 各单位间数据交换的权责利矛盾日益突显。传统的政务数据共享, 各地政府也做了很多的尝试和探索, 同时也存在明显的问题。

图1 电子政务治理的顶层规划框架

三、现行传统政务数据共享交换模式与存在问题的系统分析

(一) 传统政务数据共享方式

通过对政务数据共享交换的方式进行深入调研和分析, 发现现行传统的数据共享交换模式可以归纳为分布式服务总线交换方式、数据集中共享方式两种。

⒈分布式服务总线交换方式

ESB全称为Enterprise Service Bus, 即企业服务总线。它是传统中间件技术与XML、Web服务等技术结合的产物。ESB提供了网络中最基本的连接中枢, 是构筑企业神经系统的必要元素。基于服务总线的技术是政府数据共享交换解决方案之一, 在服务总线基础上分布式政府数据资源共享交换采用面向服务的架构 (SOA) , 结合相应的服务语义、流程服务等技术构建电子政务解决方案。如某市采用了服务总线的架构, 其系统架构则如图2所示。

分布式服务总线机制, 存在三个方面的问题: (1) 发布服务需要对原来系统进行部分修改或重构; (2) 各主体间交换数据需要复杂的配置服务; (3) 数据清洗、比对的工作交给了用户端, 造成用户端工作量巨大。

⒉数据集中共享方式

数据中心共享方式的系统架构如图3所示。其对数据采用大集中方式实现共享, 逐级采集数据, 对多个不同的机构进行数据采集, 对源数据进行归并分析, 形成统一的资源库。目前, 有多个国家部门、省、市、高校采用建设数据中心的大集中方式实现数据共享, 如某国家部门数据中心建设就是采用大集中的模式。这种方式的优势是可以统一数据资源, 保证对外提供数据的一致性, 但该机制会造成数据中心存储量大, 对不同的数据源需要进行收集、比对、清洗、异构数据转换等, 导致数据中心服务端工作量非常大, 各单位提交数据周期长, 无法保证数据实时性。同时, 又面临着执行的配合度问题, 各个部门、单位是否配合数据集中与共享, 数据共享之后将会影响某些部门的权、责和数据安全等。

图2 服务总线数据共享交换方式系统架构

图3 数据中心共享交换方式系统架构

(二) 传统政务数据共享存在的问题

通过对分布式服务总线交换方式、数据集中共享方式的分析, 归纳目前政府数据共享交换面临的问题包括以下三个方面:

第一, 数据运营机构定位不清。在大数据时代, 要求数据管理理念变革与创新。在传统的数据理念与模式中, 数据管理的目标没有从“数据管理”向“数据治理”转变, 导致数据共享的工作面临诸多障碍。数据共享交换涉及多个业务部门, 涉及数据共享交换过程中的权、责问题。数据共享交换平台的管理部门, 既是建设者又是管理者, 机构部门定位不清晰, 各机构对数据的权责问题, 如数据共享交换后数据的存储、数据的安全、数据的所有权等的界定不够清晰, 某些单位担心数据共享交换后失去数据的控制权, 担心数据的泄露, 以上数据管理的问题都影响着数据共享交换工作的推动。

第二, 原有系统造成的壁垒。数据资源分布于不同系统中, 由不同的主体管理着各自的资源, 异构和无法互联的数据形成一个个信息孤岛。采用数据中心或者服务总线的方式, 数据共享交换需要对相关原系统进行重构、升级、改造, 需要原开发公司配合, 工作量大。即使在各单位配合下, 数据共享交换仍然效果有限, 要求人工参与度非常高, 相应数据的实时性非常差。其根本原因是实施过程过于复杂, 数据无法实时共享。系统运维成本高、收益低, 又阻碍了数据共享交换建设的持续投入, 造成了恶性循环。

第三, 管理机制不完善。数据共享交换的管理机制, 主要包括监控机制、沟通机制、激励机制。传统的数据交换管理机制缺失, 出现种种不协调的情况, 如数据标准没有被很好地执行, 没有完善的机制去掌握数据共享交换情况。没有专门的沟通机制, 下级部门上报面临问题后较难得到及时的答复, 没有合理的激励机制去推动相关人员配合工作, 导致了数据共享交换工作进展缓慢。

为了保证政务数据共享的实施成效, 建设高效的数据中心, 有必要借鉴电子政务治理规划框架, 研究电子政务数据共享交换平台建设的决策活动和责权利安排。

四、政务数据共享创新研究

基于电子政务治理理论的框架进行数据共享平台的创新建设的研究, 主要从结构创新、模式创新、机制创新三个维度进行分析, 讨论每个维度的创新实践。

(一) 政务数据共享的结构创新

数据共享交换结构创新, 主要是从组织结构创新出发, 明确数据的权责, 理清各个机构的角色。政务数据共享交换涉及到许多委办局, 如果简单地以某一政府部门作为牵头单位, 既负责数据共享的具体工作, 又担负着数据共享监管工作, 这就出现了既是运动员又是裁判员的问题。因此, 必须在法制法规的基础上, 明确每个相关机构的角色, 设立大数据管理机构履行数据共享工作的监督职能, 创新性地引入国有全资公司, 作为数据共享平台的建设运营者, 实现运营方与监管方的分离。数据共享平台, 是政府数据共享供需精准对接的平台, 主要角色有四大类:平台监管者、平台建设运营者、数据使用者和数据提供者。

第一, 数据共享平台监管者。对共享交换工作进行决策, 通过可视化平台即时了解共享交换动态情况, 是负责对平台的使用、运维进行监督控制的机构。监管者是政府大数据管理机构。

第二, 平台运营者。是提供共享交换技术, 负责为数据共享平台提供采集数据、清洗数据、加工数据的工具, 并通过平台为数据使用者提供技术支持, 通过提供平台工具进而提供数据采集、清洗、加工、共享等服务, 收取相应运营费用的机构。政府授权的数据管理公司具有独家运营权。

第三, 数据提供者。主要是各个委办局的系统管理员, 对系统中的数据进行梳理后, 对外提供相应的数据, 同时也提出数据安全性的要求, 对数据的用途进行审批授权, 以确保数据在可控范围内进行流转。

第四, 数据使用者。主要是各个委办局的相关工作人员, 提交数据访问、共享需求等。

政府数据共享交换用户角色如表1所示。

(二) 政务数据共享的模式创新

电子政务治理决策的类型、特征和涉及的范围不同, 决定了电子政务决策项匹配不同的治理原型。政务数据共享的模式创新, 治理决策的主要内容是采用何种技术, 如何实现。传统的技术并不能很好地解决系统壁垒的问题, 也不能很好地进行权责利的安排。数据共享交换的决策项, 不再是简单的招标, 采用传统的数据共享方式进行建设, 而是必须进行大量前期准备, 从需求出发, 对技术进行调研, 对比多项技术路径, 选择全新的技术进行共享交换平台的建设。数据管道技术, 在政务数据共享这一场景中有明显的优势, 实现“逻辑集中, 物理分散”, 在保证不对原有系统做任何改动的前提下, 数据保留在原系统不做任何迁移, 界定各个运营主体对数据的权利、义务, 解决数据共享交换面临的管理问题和系统壁垒问题。建立政府数据共享交换管理的框架如图4所示。

政府数据共享交换系统平台的框架结构, 包含三个层次, 分别是云平台的基础层、数据共享交换平台的数据层和数据开放平台的服务层。

第一, 基础层。在政府全量数据资源框架中, 云平台是整个系统的基础层, 由于近年来云计算的发展, 各地相继建立政务云平台, 政府各个委办局系统大部分都进行了云迁移。政府各应用系统部署在统一云平台, 是政府全量数据资源管理机制建立的有利条件, 对于尚未迁移到云平台的系统, 也必须与电子政务网联通, 才能保证政府全量数据资源管理系统的有效实施。

第二, 数据层。数据共享交换平台的数据层, 在反射式中间件研究和系统运行时体系结构重建技术的基础上, 进一步深化研究和完善, 实现对原系统不做任何修改, 不需要原系统开发公司任何改动的情况下, 自动生成系统数据接口 (application interface, API) , 采用基于微服务(micro service) 的方式进行封装、部署和运行控制以及管理。接口在运行时就是在原系统外又架设了一个数据访问桥, 通过对真实系统的操作仿真运行, 读取或写入数据。

第三, 服务层。数据共享平台的服务层, 包括数据共享交换系统对社会公众的无条件开放数据, 对大数据产业链企业的契约式开放, 对政府部门之间的数据相互共享交换。

表1 政府数据共享交换用户角色

图4 新的政务数据治理的系统框架

(三) 政务数据共享的机制创新

“机制”一词最早源于希腊文, 原指机器的构造和工作原理。也有将“机制”定义为有机体的构造、功能及其相互关系, 包括有机体的构造和工作原理。在社会学中的内涵可以表述为“在正视事物各个部分的存在的前提下, 协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式”。在电子政务治理理论中, 机制的外延主要涉及三个方面:监管机制、沟通机制和激励机制。

数据监管 (data curation) 机制, 是为确保数据当前使用目的, 并能用于未来再发现及再利用, 从数据产生阶段开始进行管理活动, 意味着动态数据集的持续性补充与更新, 以使数据符合用户需求, 同时确保数据不能用于非法用途。数据监管通过共享交换平台的数据监控, 有效监控数据管道连接情况和数据的流转情况, 对数据的动态变化进行可视化展示, 确保监控部门能够实时掌握数据的使用情况。

对于沟通机制, 著名组织管理学家巴纳德认为, “沟通是把一个组织中的成员联系在一起, 以实现共同目标的手段”。沟通为实现其管理职能的主要方式、方法、手段和途径。沟通的过程引入数据铁笼的理念, 通过建立完善的沟通机制, 实现沟通过程的数据化, 确保数据申请与授权流程的可监督、可管理。保证数据提供的委办局及时响应, 通过云平台的Daa S技术迅速建立管道, 实现相关单位数据的有效共享交换。

激励机制, 是在组织系统中激励主体系统运用多种激励手段并使之规范化和相对固定化, 而与激励客体相互作用、相互制约的结构、方式、关系及演变规律的总和。激励机制和绩效考核机制相辅相成, 引入机构数据银行的理念, 类似于“个人数据银行”, 即通过数据确权、汇聚、管理、服务等功能, 完成以机构为主体对象组织数据, 有效连接机构之间的数据, 使得机构数据可被授权访问且有序流通。每个单位通过提供数据, 在脱敏、脱密后被外部机构使用, 即可获得收益, 收益的标准由共享平台运营公司统一制定, 并且进行核算, 为每个单位建立账户进行收益核算。各委办局在后续使用共享平台提供的云服务时, 可以抵扣相关的费用。通过数据银行的“收益-费用”抵消方法, 有效减少各委办局申请云平台资源的费用。

在政务数据共享建设实践中, 监管机制、沟通机制、激励机制并没有最优的解决方案, 各级政府在实践过程中, 更多地是根据具体情况对这三种机制进行完善, 实现动态平衡。

五、结语

电子政务治理理论有着完善的框架体系, 本文以电子政务治理规划框架的模式治理、结构治理、机制治理为三大维度, 阐述了政务数据共享平台的建设实践。在每个维度的建设中, 都采取了相应创新研究。在结构治理过程中, 提出设立大数据管理部门, 数据共享平台建设、运营创新引入了国有全资公司全面负责实施工作。在模式治理中, 通过完善的决策过程, 引入了索引管道的创新技术, 确保数据在“逻辑集中, 数据分散存储”的数据共享交换架构中, 有效推动政务数据共享交换工作。在数据共享建设和机制治理中, 政务数据中心共享工作引入了“数据监管可视化”“数据铁笼”“数据银行”的治理理念。从电子政务治理理论层面, 对政务数据共享进行了研究, 对数据共享平台建设的实践工作有重要的参考价值。下一步的研究工作, 将从电子政务治理理论出发, 通过数据共享过程各个环节的考评, 对共享数据和共享行为进行量化分析, 从实证的角度, 验证电子政务治理理论在政务数据共享建设过程中所能发挥的作用。

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