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2015年全球电子政务总体发展概况分析及市场展望
2018年02月07日   审核人:

来源:中国电子政务网 更新时间:2018-02-06

一、国外电子政府建设历程

自从20世纪90年代美国首次提出“电子政府”建设以来,经过近30年的不断发展和创新,“电子政府”作为信息时代的政府组织形态和治理模式,已成为世界各国政府改革的重要方向和趋势。

发达国家电子政府建设历程

从2000年开始,陆续有一些第三方国际组织、咨询公司、学术机构开始对世界各国的电子政府建设进行综合评估与排名,并逐年发布全球电子政府年度测评报告。虽然在评估指标体系、评估方法、评估范围上不尽相同,但从近年来各机构的评估报告可以看出,美国、加拿大、新加坡的电子政府建设始终名列前茅。通过对这些国家电子政府建设历程的研究可以看出,发达国家电子政府建设主要经历了四个阶段:

第一阶段,信息发布(posting of information online)。这是电子政务的起步阶段。即政府仅通过网络发布与政府有关的公共服务的静态信息,如政策法规、办事指南、机构设置、职能介绍、成员名单、联络方式等;第二阶段,单向沟通(One-way interaction),即政府除了在网上公布公共服务的信息,还向用户提供某种形式的服务。如用户可以从政府网站上下载表格、保税单等;第三阶段,双向互动(Two-way interaction)。这个阶段的政府和用户可以在网上实现双向互动,如用户可以从政府网上下载表格,也可以提交表格,反馈信息和意见等;第四阶段,全方位网上事务处理(Full online transactions),即通过综合性的政府门户,实现政府与公众、社会、企业全面的互动,将跨机构、跨行业的政府信息资源与服务整合起来,以公众需求为中心,提供“一站式服务”。

从美国、加拿大、新加坡电子政府的发展历程可以看出,信息技术的迅猛发展和政府改革浪潮的逐步推进,是推动电子政府发展的两大驱动因素,也是电子政府发展的两条主线。

二、全球电子政务发展现状

从2003 年开始启动,联合国电子政务调查报告的概念框架就采用了一种全面的电子政务发展视角,主要表现在三个重要方面:(1) 在线服务的可用性;(2)通信基础设施;(3)人力资本。在整个调查阶段,研究方法始终与概念框架保持一致,并根据不断出现的成功电子政务策略、创新实践以及应对可持续发展挑战的创新方法对各个部分进行不断更新。

联合国电子政务调查报告概念框架基于以下指导原则:

● 第一,本报告中的电子政务被认为是一种实现国家发展的手段,是政府掌握的一个强有力的工具。如果能够有效地使用,就能大幅地消除极端贫困,保护环境,增强社会包容性,并且能改善所有人的经济状况,支持联合国成员国发展。

● 第二,调查报告及结果必须基于各国总体的发展模式和发展层次来展现对在线政务的评估,客观地反映成员国在电子政务方面取得的成果和面临的挑战,同时强调政府的承诺非常重要。因此,本调查报告的主要衡量标准以电子政务准备工作为基础,不仅要考虑到以网络为依据的国家具体的电子政务计划,还要考虑到基础设施和人力资本。

● 第三,调查报告关注的是,政府可以通过电子政务这一实用工具向公众提供服务,以提高公众参与度和社会包容性。

● 最后,调查报告评估全球的电子政务准备工作,认为最终的目标仍然是实现“总体包容性”发展。

联合国电子政务调查报告由经济和社会事务部每两年出版一次。这是世界上唯一一份评价193 个联合国成员国电子政务发展状况的报告,是决策者了解本电子政务优势和不足的工具,并能指导其制定电子政务政策和策略。调查报告每章都有对调查数据的分析,并强调电子政务发展趋势、议题、创新实践以及发展面临的挑战和机遇,可供政府官员、学者、政府间机构、民间社会团体、私营部门和广大公众参考。

2014 年调查报告发现,区域间和国家间电子政务发展状况由于多种原因存在巨大差异。收入水平是衡量国家经济能力和发展水平的一个通用指标,因此也会影响到电子政务的发展。通信基础设施、教育支持,包括信息通信技术能力培养都与一个国家的收入水平相关,这些因素的缺失将制约电子政务的开展。然而,一个国家的收入水平并不能完全体现电子政务的发展水平。许多国家尽管国民收入水平较低,但却大力推进电子政务的发展;还有一些国家尽管国民收入水平较高,拥有改善未来发展的大好机会,电子政务水平却落后于其他国家。

产业信息网发布的《2015-2020年中国电子政务市场评估及发展趋势报告》显示,25 个国家的电子政务发展指数(EGDI)“非常高”,数值在0.75 到1.00 之间 。与往期《联合国电子政务调查报告》相同,这25 个国家中有20 个国家在2012 年《联合国电子政务调查报告》中同样排在前25 位。此外,区域性表现同样反映了往期《联合国电子政务调查报告》的研究结果,在这25 个国家中,欧洲64%(16 个国家),亚洲占20%(5 个国家),美洲8% (2 个国家),大洋洲占8%(2 个国家)。根据2012 世界银行对国家类型的划分,前25 名国家都是高收入国家。

韩国以其持续的领导力和对电子政务创新的重视,在2014 年调查报告中仍居榜首。澳大利亚和新加坡分列今年的第二名和第三名,与2012 年相比都进步明显。

2014 年EGDI 排名前25 位的国家

资料来源:联合国

排名前25 位的国家以0.8368 的平均值遥遥领先于其他国家(全球平均值为0.4721)。从过去到当前一直对通信基础设施、人力资本和在线服务进行投资,是电子政务发展水平高的主要原因之一。

按EGDI 分组的国家百分比

资料来源:公开资料整理

上图=展示了以EGDI 指数分组的国家的百分比。只有25 个国家(13%)有非常高的EGDI(大于0.75);大部分国家属于中间一类,有62 个国家(32%)EGDI 高(在0.5 到0.75 之间);74 个国家(38%)属于“中等”EGDI 组(在0.25到0.5 之间)。表现最差的一组为低EGDI 组(小于0.25),有32 个国家(17%)属于这一组。观察结果如下:

• 高EGDI 和中等EGDI 国家有很大的空间来继续提高其电子政务发展水平。通过清晰的策略,对通信基础设施建设进行巧妙投资,对小学、中学和高等教育不断投资以及根本变革在线公共服务,政府能够继续大跨步向前迈进。

• 在“中等”EGDI 国家中,电子政务服务越来越依附于移动设备这一载体。

• 通信基础设施和人力资本的局限对电子政务发展提出了最严峻的挑战,尤其是公共资源匮乏的低EGDI 国家。这些国家使用公用电话亭和邮局之类的中介渠道能够更好地帮助贫困人群和弱势人群接触并使用电子政务服务。

• 一些中等EGDI 国家和低EGDI 国家的公众文化水平低,没有接受过教育或受教育年限较少,妨碍了这些国家的电子政务取得跨越性发展。

三、国际电子政府发展趋势

电子政府未来发展趋势

进入21世纪,一方面,世界经济的全球化与一体化、能源与环境问题、公共危机事件的频发、公众参与意识的增强、公众对公共服务需求的提高等对各国政府治理提出了新的挑战,推动各国政府改革不断走向深入。另一方面,随着信息和通讯技术的迅猛发展,出现了web2.0、移动互联、云计算、物联网、人工智能等一些革命性的技术,也为电子政府的进一步发展提供了新的技术基础。因此,在政府改革不断深入,新技术不断发展的双重作用下,各电子政府发达国家纷纷推出了本国新一轮的电子政府发展战略。

美国联邦政府CIO委员会于2011年2月8日颁布了联邦政府云战略(Federal Cloud Computing Strategy)。该战略旨在解决美国联邦政府电子政府基础设施使用率低、资源需求分散、系统重复建设严重、工程建设难于管理以及建设周期过长等问题,以提高政府的公信力。美国联邦通讯委员会(FCC)公布了《美国宽带上网计划》(Connecting America:The National Broadband Plan),这份宽带升级计划以提高网速为重心,强调扩大网络普及范围,并计划腾出更多波段用于移动服务。

新加坡政府提出了“智慧国2015”计划,在这个为期十年的蓝图框架下,新加坡提出了两个阶段的电子政府规划,也就是当前的整合政府2010(iGov2010)计划和下一阶段2011年至2015年的电子政府总体规划。如今整合政府2010(iGov2010)计划已近尾声,并取得了里程碑式的成果,推出了1600多项电子政府服务。新加坡下一阶段2011~2015年的电子政府总体规划将借助新兴技术,顺应社会发展趋势,与私营机构和公共部门采取新的合作模式。新规划的愿景是建立一个与国民互动、共同创新的合作型政府。

欧盟正式启动了名为《欧洲2011-2015电子政府管理行动计划:利用信息和通信技术促进智能、可持续和创新的政府管理》的计划。政府管理行动计划将有助于各成员国行政机构利用信息和通信技术的优势,通过提供低成本、高水平的电子政务服务,给公民和企业带来更多的方便,提高公民和企业的生活和生产水平。欧盟将在2015年把使用电子政务服务的公民和企业的比率分别提高到50%和80%。

从近期各机构发布的世界电子政府发展最新评估报告及国际领先国家的电子政府发展趋势和最新战略规划中可以看出,随着政府改革的深入和信息技术的发展,世界各国电子政府的发展日益呈现出以下几方面的发展趋势:

1、服务型电子政府

由“管理型政府”向“服务型政府”转变已成为21世纪世界各国政府改革的大趋势,建设以公众为中心、以公众需求为导向、以公众满意度为评价标准的服务型电子政府,是未来电子政府发展的主要趋势。服务型电子政府注重在信息技术基础上,通过政府组织结构的重组和业务流程再造,整合政府信息和服务资源,构建公共服务体系,提升服务能力,提供以公众为导向的一站式服务。

2、参与型电子政府

随着公民参与意识的逐步增强,拓宽和深化电子参与的渠道,提升政府的回应能力及民主、科学决策意识和水平,迈向与民协商,共同治理,政府与公众双向互动的参与型电子政府,是未来电子政府发展的主要趋势。除了门户网站留言板、民意调查、在线投票等公众参与形式外,电子政府发达国家开始充分借助新一代互联网WEB2.0、移动网络等技术,不断拓宽公众电子参与渠道。如美国政府在其第一门户网站(www.usa.gov)上,充分利用Facebook、Twitter、Blog、RSS、Mobile等新技术来加强政府与公众的互动。

3、全球化与合作化电子政府

世界经济全球化与一体化的发展,推动了各国政府治理的全球化与合作化。未来各国的政府治理,需要通过电子政府与世界其他国家政府进行广泛联系和紧密合作,需要整合除政府资源外的所有社会资源。因此,全球化与合作化电子政府已成为各国未来电子政府发展的主要趋势。

4、绿色电子政府

能源紧缺与环境污染问题,是未来各国政府治理面临的一大挑战。构建低碳、绿色运行的电子政府,是未来各国电子政府发展的主要趋势。云计算技术的发展为解决电子政府建设过程中的重复建设和能源消耗问题提供了有效途径。电子政府发达国家如美国、韩国等都提出了发展绿色电子政府的云计算战略。

5、智能电子政府

为了应对全球城市发展面临的人口膨胀、交通拥挤、环境污染、资源紧缺等重大问题,满足公众日益个性化的服务需求,实现政府主动服务模式,增强社会管理的精准化、智能化水平,提高政府应对突发事件的能力,基于数据仓库、数据挖掘、知识管理、物联网、决策支持系统等智能技术,发展智慧城市、智能电子政府已成为未来各国电子政府发展的主要趋势。电子政府发达国家已将智能电子政府作为未来电子政府发展的主要目标。如新加坡政府提出的“智慧国2015”规划、韩国政府提出的“智能韩国SmartKorea”规划。

6、移动电子政府

随着移动网络技术、移动终端的飞速发展,越来越多的公众开始使用智能手机、i-pad等便携式移动终端获取政府服务。因此,将部分电子政府服务功能从固定网络转移到移动网络,发展无处不在的移动电子政府,是未来各国电子政府发展的主要趋势。

(一) 电子政务“整合”愈加重要,且朝着新的方向发展

联合国2008年调查报告指出,电子政务目前正面临着阶段性转变,即从以开发电子服务为重点的第一阶段向以整体治理为重点的第二阶段的转变。在转变过程中,各个政府部门之间的协调一致越来越重要,因而要求各国政府逐步把电子政务的开发重点从单纯的应用转向政府服务的整合与协调,最终能实现“无缝整合”的理想状态。电子政务“整合”趋势主要表现在:(1)很多国家积极搭建电子政务顶层设计框架,指导和保障跨部门服务的统一、无缝链接。今后,电子政务的“整合”将在顶层设计框架指导下,从整体规划出发,不断地完善相关的技术和服务标准,并引申出一系列后台服务项目的整合;(2)建设统一的政府应用系统和业务协同平台。在统一的基础设施、组织架构和标准、政策指导下,将政府各部门处于运行状态的业务系统进行协同和整合,成为今后电子政务“无缝联接”的关键。比如欧盟的“eMayor”行动计划,通过跨部门的资源共享以及整合后台服务,为中小城市市民提供更为便利的个性化服务;(3)建立数据资源管理平台,对信息源进行整合。依据统一的数据采集、交换、发布标准,将需要共享和交换的数据集中到数据资源管理中心,实现数据的整合、内容的整合,以及后续应用的整合。韩国2007年完成的国家信息资源管理中心项目建设,将过去分散在48个政府部门的信息资源整合到一个全国性的信息资源后台系统上。(4)对信息和服务传递渠道进行整合。根据用户需求将各部门的功能和服务集成起来,通过多种渠道提供给用户,是未来几年公共服务整合方面的热点和难点。美国的“311市民综合服务”是一个典型的服务渠道整合案例。英国也提出消减90%的政府站数量,将服务合并到少数几个综合服务网站上。

(二)重视“效能”,推进政府创新成为热点

随着电子政务的不断深化发展,电子政务与政府创新已经构成了促进的关系。新兴信息化技术、理念的发展,以及全球经济、气候大环境的变化,使电子政务建设在“效能”和推进政府创新方面都有着新的发展和方向:(1)政府“云计算”中心概念盛行。许多发达国家开始推行作为IT交付模式的新兴事物--云计算,通过技术手段实现软硬件资源、应用和服务的大规模集中,借助网络为个人和企业提供便捷、廉价的远程应用和服务,从而降低成本,提高效能。美国政府发布的2010年预算文件,资助了众多试点推行云计算项目,藉此希望能解决电子政务安全、性能和成本三大关键问题;(2)打造“绿色政府”,发展各项环境友好型与支持可持续发展行动成为电子政务的一大重点。从国际来看,环境保护在全球的兴起,使环境文化构成了国际政治关系中新的因素。近些年,加拿大、美国、英国、澳大利亚等纷纷推出绿色政府计划。韩国政府于2009年投入巨资通过十大绿色IT项目,开展“绿色IT战略”。毫无疑问,打造“绿色电子政务”将是今后全球电子政务建设的重点方向;(3)重视电子政务项目绩效评估,关注公共服务的实际应用。目前,电子政务建设投入、产出和效果的综合评估已成为电子政务建设中必不可少的一个环节,许多国家都越来越重视对电子政务项目和公共服务的绩效评估。比如,欧盟专门出台了《2007~2010年提升电子政务效率和效能的关键行动计划》,作为指导欧盟提升电子政务的效率和效能的里程碑式的文件。

(三)打造“泛在网络”、“智慧城市”成为信息社会建设方向

目前,“泛在网”、“智慧城市”、“智慧地球”等一系列关于人类生活环境高科技化的概念正在全球流转,并越来越深入到人们的日常生活。打造“无所不在”的网络,建设“泛在信息社会”正成为越来越多国家信息化建设的方向。2007年5月召开的富士论坛就明确指出,世界将进入泛在信息社会。日本和韩国也纷纷提出“u-Japan”、“u-Korea”发展战略。表明今后政府提供公共服务将由电子服务转向泛在服务,即由基于互联网的分散的服务渠道转变为借助多种便携终端提供服务,由为公众提供标准化的简单服务转变为提供客户化的智能服务,逐步消除“数字鸿沟”,完整地体现“泛在”网络的意义。同时,借助“无处不在”的网络世界,人类开始赋予自己所使用的劳动工具以感知和交换信息的能力,由“信息化”向“智能化”方向发展。“智慧城市”不仅仅是IT的概念,更体现了一个城市或国家可持续发展的能力。依据“智慧”策略的指导,在城市发展过程中,在其管辖的环境、公用事业、城市服务、公民和产业发展中,充分利用信息通信技术,智慧地感知、分析、集成信息,提升政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能效能,创造一个更好的生活、工作、休息和娱乐的社会环境。2009年5月,瑞典首都斯德哥尔摩获得了美国智能社区论坛颁发的“年度智能城市”奖。

(四)拓宽网络交流渠道成为电子政务促进民主建设新模式

借助信息通信技术提高政府决策的科学性和透明度,是电子政务建设的主旨之一。互联网的应用拓宽了公众参与政府决策的渠道,缩短了公众与决策者之间的距离。近两年,越来越多的国家和组织开始在电子政务建设中增加民意调查,利用在线方式让民众更多地参政议政。博客作为WEB2.0技术的典型应用,以其开放性、互动性赢得了众多用户的青睐,其发展备受关注。澳大利亚、美国、欧盟等国家和组织纷纷将博客应用到电子政务建设中。比如,美国政府门户网站USA.gov(www.usa.gov)上新增了政府博客栏目Our Blog,欧盟电子政务政策门户网站ePractice也增加了博客栏目。2008年,奥巴马借助互联网宣传成功竞选美国总统也再一次证明了网络渠道在政府与公众交流中地位和作用。可以预见,“以公众为中心”的电子政务建设,必然会对民主建设起到越来越大的推动作用。未来几年,各国在利用电子政务手段加强民主建设方面将有更多举措。

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