一、引言
2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次将数据增列为一种新型生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等要素同时被列为市场化配置的重点工作内容。目前，我国北京、深圳、浙江、杭州、宁波、长春等省市相继出台公共数据授权运营相关政策，但在公共数据的开发利用和价值分配实践中，如何有效激发市场经济价值、增强流通供给动力、有效平衡分配差距等诸多问题亟待研究。本文旨在通过借鉴传统公共资源有偿使用的价值分配制度体系，结合公共数据资源价值化路径及公共数据市场体系运行机制，探析公共数据有偿使用价值分配体系及与之适配的政策框架。
二、公共数据价值分配相关研究综述
（一）公共数据价值化有关研究
公共数据作为一种新型的生产资料已成为学术界专家的普遍共识。黄益平等提到公共数据相比一般的政务数据可开放程度更高，可以有效降低数据要素流通利用的使用成本。公共数据在经济、社会、政治等方面具有极高的潜在公共价值，学者Moore于1995年提出“公共价值”一词，意指公众对政府所做公共行为的整体期望。国内学者也就公共数据的价值化发展形成较为一致的观点，即公共数据的价值释放依赖对公共数据的开发利用和场景应用。公共数据开发利用需要以激发公共数据要素活力、释放公共价值为基本导向，但由于政府数据治理能力的薄弱，仅靠单方力量很难像一般公众所期望的那样有效发挥最大作用。然而，研究表明公共数据作为可能涉及公共安全、公民隐私的公共资源，其流通应用需要受到一定程度的限制。张会平等围绕目前实践中存在的范围判定、分级分类、权责利不匹配、生态发展矛盾、技术保障不成熟等问题，提出了公共数据授权运营要以公益性作为导向进行资产化的路径探索。刘枝等针对公共数据授权运营的相关实体角色给出了还数于民的具体实施路径。不难发现，公共数据授权运营已成为各领域专家公认的促进公共数据开发利用和数据价值化发展的重要模式。
（二）公共数据有偿使用有关研究
在理论层面，业界专家学者主要围绕数据要素收益分配、数据价格机制、数据有偿使用等方面开展研究。在数据要素收益分配方面，刘翔峰提出数据只有在流通中才能实现收益分配；门理想等形成了贡献报酬相匹配的公共数据收益分配体系。在价格形成机制方面，王建冬从数据的资源化层面对数据要素的价格形成机制进行了探讨；卢延纯、赵公正等人提出了以政府指导价作为基础的公共数据价格形成理论。在公共数据有偿使用费方面，赵蔡晶等则指出公共数据使用费用的高低极有可能会影响到从事公共治理的相关使用者的使用意愿和参与积极性；杨铭鑫等提出在公共数据授权运营中应提出设立行政事业性收费制度、授权许可两种可行机制。在实践层面，我国各地交易所积极探索公共数据产品交易，并对公共数据产品价格形成机制开展一系列探索。比如能源大数据通过成本加成法进行相关的数据产品和服务定价。目前，对于公共数据有偿使用的相关研究虽然已经初步进入实践阶段，但大多数研究都是在对特定场景或是特定环节中的局部收益分配问题进行界定，缺乏对公共数据收益分配全链条上所有角色的综合考虑，这也是需要在研究中进一步探索的关键内容。
（三）“数据财政”有关研究
以数据相关收入作为政府财政来源的“数据财政”相关研究探索正在逐渐增多。国外学者Cordell最早提出了针对互联网中流动的每个字节信息征收比特税的想法，从实践层面来看，比特税以及针对国际互联网公司的数字服务税可以算是数据财政较为早期且形式相近的一些尝试。国内学者朱扬勇最早提出了“数据财政”的相关概念，意指数据流通应用过程中适配的财税制度的集合。近年来，学界对数据财政的相关理论研究愈发关注，有学者将数据财政按照是否只涉及公共数据或是政府行为划分为狭义数据财政以及广义数据财政；于施洋等提出要探索在数据治理过程中实践数据财政的模式。高质量的公共数据资源需要强大的经济、人力、技术基础，但公共数据本身的公益性和共有性又导致其无法完全依托自由市场分配产生充足稳定的供给动力，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）中提到要更好地发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，政府或可通过“数据财政”有效平衡各利益相关者的价值分配，这也使得从财政视角深层次激活公共数据的价值分配链条成为一种可行的路径。
三、传统公共资源有偿使用价值分配有关经验总结
（一）公共资源价值分配原则
公共资源配置需要遵从政府运作逻辑和政策实施原则，以实现“公共价值”为最终目的，既需要以社会公平为导向，又必须遵守市场规则，同时还要求能够赋能经济价值。公共资源配置在实践中存在多重价值平衡需要，因此公共资源价值分配需要遵循两项基本原则：一是经济性和公平性的价值平衡，其根源在于公共资源的公共价值可能涉及经济、政治、社会、生态环境、意识形态等多个方面，其价值评判体系较为复杂；二是多元主体利益平衡，公共资源的稀缺性决定了配置结果将有一定的倾向性，难以在各个相关主体之间形成无差别价值配比。
我国公共资源价值分配体系包含两方面内容：一是基于公共资源相关权益出让的有偿使用对价，即初始状态公共资源的“一级市场”配置；二是市场经营主体基于公共资源相关权益，开展经营性服务产生的市场收益，即经营主体利用经过加工的公共资源获得的“二级市场”配置。
（二）公共资源初始配置体系
在初始状态公共资源的“一级市场”配置方面，当前主要有行政性配置和市场化配置两种方式：行政性配置途径是双方通过协商方式达成合同或是基于传统审批的权益出让等方式，通过政府管制模式可以防止资源过度私有化集中，在一定程度上保障公共利益和弱势群体利益；市场化配置是指政府根据战略政策导向和宏观调控需要有计划地对公共资源采取竞争性方式进行配置，包括招标投标和公开拍卖等途径，可以有效激发市场活力，提升资源配置的公平性和高效性。公共资源的具体分配模式在实践过程中往往还要结合一个国家的社会背景、历史传统以及该公共资源的特定属性进行综合考量，即使同一资源的配置模式在不同国家或是同一国家的不同时期都存在较大的差异。
（三）经营性公共服务收益定价体系
在经营主体利用经过加工的公共资源获得的“二级市场”配置方面，根据市场中政府和经营者的介入程度，我国基于公共资源的经营性产品或服务定价机制可以具体区分为政府定价、政府指导价、市场调节三类。根据国务院有关部门制定的中央定价目录可以看到，在我国输配电、油气管道运输、基础交通运输、重大水利供水、重要邮政服务、重要专业服务、特殊药品及血液等依据中央定价目录开展定价，交通服务收费、有线电视等公用事业收费、垄断性交易服务平台等其他特定服务收费则依据地方定价目录进行定价。市场调节可以由经营者经市场竞争自主确定价格，通过市场这只“看不见的手”来调节市场供需关系，实现公共资源的最优市场配置，从而在最大程度上实现公共资源的价值释放。
四、公共数据有偿使用价值分配体系关键问题解析
我国政府对公共资源的定义范围、权益归属及配置方式等问题由公共资源的价值排序和认知导向共同决定，并随着经济结构、生产力水平的发展不断迭代演进。在数字经济占我国国民经济生产总值比重日益提升、数据要素市场谋求市场化配置改革和公共数据资源纳入公共资源配置的多重背景下，探析数据财政视角下公共数据有偿使用价值分配体系尤为关键。为此，需要从公共数据的价值化视角出发厘清三方面问题：一是基于“三权分置”理论的公共数据价值化路径及多层级市场运行机制，二是参与公共数据有偿使用价值分配的核心主体识别方法，三是公共数据有偿使用相关的配置方式和价格形成机制。
（一）明确基于公共数据资源权属分置的多层级公共数据市场
“数据二十条”提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。在此框架下衍生出公共数据授权运营的价值化路径，具体包含三个层级的市场（参见图1），即公共数据资源化的“零级市场”、公共数据资源授权运营的“一级市场”和数据产品交易的“二级市场”，其中，一级和二级公共数据市场的区分主要体现在参与主体、流通交易标的物、运行基础、收益分配四个方面。公共数据价值分配正是在各级市场的公共数据价值生成和不同主体的价值交换过程中实现的。
“零级市场”强调公共数据的资源化。政府部门代表国家主权行使公共数据有关的管理控制权，具体涵盖数据管控、数据共享、许可使用、数据获取等权益，开展公共数据资源的整合和初步治理。数据主体是公共数据的原发者，对于公共数据享有人身和财产双重权益。“一级市场”强调公共数据资源的供给配置。更多由政府部门主导，以公共数据治理和授权运营机制管理等行政调控措施为基础运行，政府部门具备公共数据资源持有权，以公共数据资源的“加工使用权”和“产品经营权”为标的物进行流通配置，允许符合特定资质要求的经营主体进行公共数据的开发利用和产品经营。“二级市场”强调公共数据产品和服务的流通配置。更多由开展公共数据授权运营的经营主体主导，以数据加工运营、数据产品和服务供需调节等市场化机制为运行基础，以公共数据产品和服务的使用权为标的物进行流通配置，赋能数据产品需求方的各类生产经营活动。
（二）识别参与公共数据有偿使用价值分配的核心利益相关者
在公共数据授权运营价值创造过程中，数据主体、数据提供者、数据运营者、最终消费者等利益主体通过对数据要素、技术、数据产品加工、应用形成价值创造网络。各类利益相关者以公共数据资源为基础，开展公共数据的收集、治理、授权、处理、加工、经营、应用等价值共创活动，从中获取相应的利益分配和激励，驱动形成价值创造闭环（参见图2）。
市场经济体制塑造了多元利益格局，不同主体之间具有不同的价值偏好与选择。结合公共数据授权运营价值实现的核心参与者及各地实践经验，可将公共数据授权运营相关利益方归纳为监管协调者、数据提供者、公共数据运营者、最终消费者、技术提供者、数据主体六类。各类主体具体的责任、权力及核心利益诉求如表1所示。监管协调者、数据提供者、公共数据运营者、最终消费者四类主体作为首要的利益相关方，直接参与并影响公共数据授权运营的运作，起到关键决定性作用。公共数据主管部门或行业主管部门基于其行政职责作为公共数据授权运营的监管协调者，开展本行政区域内或本行业内的公共数据授权运营组织管理工作。公共数据管理和服务机构作为公共数据的收集者和治理者，进行公共数据授权，并获得相应的激励和利益补偿。获得公共数据运营授权的市场经营主体作为公共数据运营者，进行公共数据供需对接、开发利用和数据产品与服务的市场化提供，并获得直接的经济利益。具备数据应用需求的市场经营主体作为最终消费者，对数据产品和服务进行采购，并应用于自身组织管理或生产经营的效益提升。
技术提供者和数据主体两类参与者对授权运营活动不起根本性作用，间接影响授权运营工作开展。技术提供者作为第三方服务主体，通过提供专业技术服务来支撑公共数据授权运营活动，并获取经济收益。数据主体作为公共数据原发者，有权对自身相关隐私和秘密的数据进行专项授权，同时可对公共数据进行查询、获取和应用。
（三）公共数据有偿使用费及公共数据产品定价有关问题解析
公共数据有偿使用价值分配机制在一定程度上取决于公共数据市场流通交换的权益属性，一级市场上置换的是公共数据的加工使用权和产品经营权；二级市场上交易的是公共数据产品和服务的使用权。在试点阶段，地方政府通常建设统一的公共数据运营服务平台，并规定本行政区域内公共数据授权运营活动需要依托统一平台开展；由于市场上满足数据安全管理、数据加工技术要求的经营主体有限，将本行政区域内或本行业的公共数据资源在期限内授权给特定的某一家企业开展运营。针对三个不同的定价环节，应当采取不同的配置方式和定价机制。第一，建设的公共数据授权运营服务平台在区域和行业范围内具有不可竞争性，为增强普惠性，运营服务平台使用费采用政府指导定价。第二，同一范围、相同内容的公共数据如只授权给一家企业开展运营，则具有明显的寡头垄断性质，应采取政府指导价。第三，面向市场的公共数据产品和服务价格采用政府指导定价，可以考虑在重置成本基础上增加一定幅度的利润率的方式进行定价。在推广阶段，市场上满足数据安全管理要求和数据加工运营的主体增多，同一范围、相同内容的公共数据资源的授权运营具备市场竞争条件。同样，针对三个定价环节，建议采取不同的配置方式和定价机制：第一，公共数据授权运营服务平面向全社会主体提供的平台使用费，采用政府指导定价。第二，本阶段公共数据资源有偿使用费，公共数据的“运营权益”可采取两种不同的公共资源配置方式，一方面是非竞争性的行政配置方式，即通过行政许可、双方协议等非市场公开竞争方式配置，基于普惠原则，采用成本补偿原则；另一方面是竞争性的市场配置方式，即通过招、拍、挂等市场竞争方式进行配置。第三，由于更多授权运营者的加入，市面上同类型的数据产品和服务供给量增加，面向市场的公共数据产品和服务的可竞争性增强，可采用市场化定价机制。
五、构建公共数据有偿使用价值分配的政策框架体系
聚焦到公共数据的有偿使用价值分配问题，其本质是对公共数据价值链上各环节角色的公益性诉求和经济性诉求的深入研究，即解决“怎么分配”和“分配给谁”的核心问题。特别是数据因其价值后验性，在数据价值链中距离价值变现场景越远的一端将更难参与到价值分配过程中，为了保证公共数据流通交易过程中各环节的分配公平，更需要使公共数据在末端运营环节中产生的实际经济价值分配落实至数据价值链中的每一方。“数据二十条”强调要逐步建立保障公平的数据要素收益分配体制机制，更加关注公共利益和相对弱势群体，增进社会公平、保障民生福祉、促进共同富裕，为避免在公共数据的流通、交易、配置过程中产生的收益分配不均衡等问题进一步扩大化，建议在相关法律法规中进一步明确公共数据的概念、范畴和特征，进而通过公共数据的登记制度对零级市场、一级市场、二级市场中的数据主体、数据提供者、数据运营者、最终消费者等四类重要相关利益角色进行识别确认后，可以结合各个市场层级间的特定数据流通情况以及数据流入流出双方角色的特定需求，形成公共数据收益分配的逐级反馈路径（参见图3)。
（一）覆盖公共数据流转过程的全面登记制度
公共数据的价值分配涉及多元主体的协同开发利用，因此应当构建涵盖数据全生命周期、全流程的数据流转登记机制，明确开展公共数据全流程登记的主管部门，认定公共数据多级市场上的相关权益主体，为价值分配的主体认定提供依据。在“零级市场”上，建议开展公共数据采集授权登记，明确公共数据的采集来源即公共数据原发的数据主体，确保对公共数据后续加工使用过程中对于来源的全流程可追溯，有效避免未经授权的数据泄露和滥用，有效保护个人和组织的隐私和权益。在“一级市场”上，建议针对公共数据资源提供者开展公共数据资源登记，明确公共数据持有者作为参与授权和收益分配的主体，同时作为公共数据资源进入“一级市场”进行流通配置的前提。在“一级市场”和“二级市场”的中间环节，建议针对公共数据资源运营者开展公共数据授权运营登记管理和公共数据产品登记，前者结合授权运营协议，明确运营的内容、期限、安全管理责任等；后者应结合数据运营方案、加工日志等，作为公共数据产品进入“二级市场”进行流通的凭证，和经营主体参与交易、获得市场收益的凭证。在“二级市场”上，建议及时进行数据产品的流转登记，以确保数据产品的合规交易和有效监管。通过这一登记过程，可以详尽地记录数据产品的交易价格、频次等关键信息。这些信息不仅有助于监管机构全面掌握市场动态，还能为政策制定提供有力依据。同时，对数据产品的流转登记也有助于提升市场的透明度和信任度，从而为整个公共数据市场的健康发展提供有力保障。
（二）促进公共数据有偿使用的监督指导机制
公共数据作为一种重要的经济和社会资源，其分配应该遵循公平、公正和效率的原则。政府作为公共利益的代表，有责任和义务对公共数据的收益进行合理指导，并根据公益性和经济性的实际业务需求分类后再进行分配，以确保资源的有效利用和社会效益最大化。从公共数据资源的公益属性考虑，可以从加强公共数据有偿使用价格监管监测，加强数据市场价格行为监管，预防市场失灵和价格扭曲。实践中，建议依托数据交易场所开展公共数据产品和服务价格监测，将价格监测作为数据交易场所的经营管理环节，建立数据产品交易价格报送机制，或建立交易价格信息监测系统，识别价格异常风险，框定合理的市场自主定价区间；同时引入社会监督机制，畅通数据市场中对不当竞争行为的举报和反馈渠道。从公共数据产品的经济属性考虑，可以充分结合政府在公益性使用场景中的指导性定价，在此基础上适度打开价格窗口，通过对比分析相同或者相似数据交易的近期或者往期成交价格，形成符合市场经济规律的交易价格。实践中建议推动将公共数据产品纳入“中央定价目录”，依托公共数据资源及公共数据产品的成本核算机制开展研究及试点工作，制定《公共数据相关政府指导定价管理办法》，明确公共数据资源有偿使用费和公共数据产品定价机制，形成公共数据资源有偿使用费收费标准、公共数据产品定价标准。
（三）鼓励公共数据资源供给的长效激励机制
针对公共数据资源提供者面临的数据风险和责任，以及其因为数据本身公共属性无法从数据交易中获益的问题，可以借鉴其他公共资源的激励政策，制定面向公共数据资源提供者的长效激励机制，以促进其积极参与数据交易活动。从公共数据资源的公益属性考虑，公共数据资源提供者可以通过由公共数据开发利用的特许权以较低价格进行置换的形式，给予企业或个人对特定公共数据资源的开发利用特许权，以鼓励其投资开发公共数据资源，提高公共数据资源的利用效率，同时覆盖公共部门生产数据的原始成本。实践中建议由数据运营者来承担数据提供者因授权运营产生的额外数据治理支出，并依据公共数据资源提供者的公共数据资源审批次数、调取情况、数据质量、应用情况等维度开展数据资源供给绩效评估，额外对公共数据资源提供者给予数据治理相关资金支持及奖励补贴。从公共数据产品的经济属性考虑，虽然公共数据资源提供者因为其公共治理职能难以直接参与公共数据有偿使用后的价值分配，但可以通过政府财政资金的流转间接参与市场竞争中的交易分配。建议数据主管部门将公共数据有偿使用产生的增量收益部分设置为专项财政收入，基于对公共数据资源提供者在有关公共数据授权运营中的推动作用及公共数据本身发挥的经济价值进行指标考核，在数据基础设施建设上给予适度的财政和政策倾斜，减轻公共数据资源提供者的数字化转型与信息化建设压力，激励其更好地参与到公共数据的授权运营中来，更好地赋能地区和行业数字经济发展。
（四）平衡公共数据主体权益的回馈补偿机制
数据主体作为公共数据价值链上的初始端，由于远离公共数据开发利用相关的具体经济活动，较难从中受益，但其作为公共数据的源头在数据发挥价值的整个流程中仍发挥着极其重要的作用，需要通过一定的回馈补贴机制实现数据主体的补偿。从公共数据产品的经济属性考虑，可以参考公共服务领域的发展策略，定向对数据主体实施类似的优惠政策，鼓励大众积极参与到数据的授权和供给中，进而确保公共数据的授权运营以及相关公共数据的开发利用可以平稳发展。建议对提供公共数据的主体给予一定的税收减免或资金补贴，让数据主体在公共数据的授权运营中真正收益，并针对公共数据的授权运营将在各行业领域中发展延伸出的公共服务，通过其中数据主体的数据贡献程度给予一定比例的折扣回馈和资金补贴。从公共数据资源的公益性考虑，政府实施相关回馈政策将极大激发公民参与公共数据授权和供给的热情。这将促使传统要素迅速流动，推动创新主体加速融合，以及显著提升创新效能。这种叠加效应在传统行业的发展中发挥放大、叠加和倍增的作用，创造出巨大的经济价值和社会效益。建议数据主管部门加强数据应用的经验分享和交流合作，组织数据要素型人才培训，搭建公共数据开发利用共性技术平台，降低全社会进行公共数据开发利用的成本和门槛，鼓励数据主体对公共数据资源的开发利用和场景挖掘。
六、小结
在当今数字经济飞速发展的时代，公共数据作为社会进步和行业创新的引擎，已经日益凸显其关键作用。为有效平衡公共数据价值链上各环节角色的公益性诉求和经济性诉求，针对数据财政视角下公共数据授权运营各环节的运行机制、核心利益相关者以及具体定价中涉及的相关问题开展了相关研究，通过构建覆盖公共数据流转过程的全面登记制度、促进公共数据有偿使用的监督指导机制、鼓励公共数据资源供给的长效激励机制及平衡公共数据主体权益的回馈补偿机制，形成了覆盖数据主体、数据提供者、数据运营者、最终消费者等四类公共数据价值链核心利益相关主体的价值分配政策框架，为促进公共数据在多级市场体系中的合理分配，以及相关部门开展政策制定和实践探索提供了一定理论基础和参考依据。
（来源：《电子政务》2024年第2期，原文略有删减。作者：国家信息中心大数据发展部 赵正 杨铭鑫 易成岐等；基金项目：国家自然科学基金资助项目“公共数据授权运营机制与方案设计”（项目号：72241434）
